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推动国际反恐斗争战略转型
2016-05-31 15:31:02 来源: 人民日报  责任编辑: 许静娴  

恐怖主义是危害世界和平与发展的主要因素之一,是全人类的共同敌人。2016年1月1日,《中华人民共和国反恐怖主义法》颁布施行。这是我国推进全面依法治国的必然要求,也是依法防范和打击国际恐怖主义的现实需要,体现了我国作为负责任大国的责任担当。深入学习领会、认真贯彻落实《中华人民共和国反恐怖主义法》,应认清国际恐怖主义的新特点,推动国际反恐斗争战略转型。

国际恐怖主义的新特点

当代国际恐怖主义如同超级“变色龙”,随着经济全球化和社会信息化的不断深化以及外界环境的变化而发生相应变化,但它们也具有一些共同的新特点。

宗教极端主义成为国际恐怖活动组织的精神内核。宗教极端主义成为国际恐怖活动组织的精神内核,滥觞于20世纪80年代。根据美国兰德公司和英国圣安德鲁斯大学统计,尽管20世纪60、70年代国际恐怖主义十分活跃,但没有一个恐怖活动组织的核心思想是宗教极端主义。1980年,世界上64个活跃的恐怖活动组织中有2个的思想基础是宗教极端主义;1992年,1/4的恐怖活动组织的思想基础为宗教极端主义;1994年,这一比例接近1/3;1995年,已有26个恐怖活动组织的思想基础为宗教极端主义,占到将近一半。此后,宗教极端主义与民族分裂主义相结合,成为国际恐怖主义的核心思想基础,这是国际恐怖活动组织在本世纪最显著的特征。当前活跃的“伊斯兰国”、“基地”组织、“东伊运”等恐怖活动组织都具有这一特征。

国际恐怖活动组织的结构从“金字塔”形态转变为网络形态。传统恐怖活动组织的结构特点主要表现为等级化的“金字塔”形:处在最高层次的是居于“金字塔”尖的一小撮人,主要负责恐怖活动组织的指挥;其下是恐怖活动组织的骨干分子,主要负责执行恐怖活动组织的各种任务;再往下是积极支持者,主要为恐怖活动组织提供沟通、藏身、收集情报、后勤等方面的服务;最底层的是消极支持者,他们一般不是恐怖活动组织的成员,但与恐怖活动组织存在千丝万缕的联系。目前,这种等级化的“金字塔”结构正转变为复杂的网络结构:如同大渔网里面套着小渔网,由小渔网构成的大渔网具有整体性特征,但小渔网本身又相对独立、自成一体。如活跃在中东的许多恐怖组织大都采用非中心、灵活的网络结构,其分工更明确、组织更严密、活动更诡秘。

泛化的政治诉求成为国际恐怖活动组织的主体诉求。在传统的恐怖袭击案件中,恐怖分子提出的诉求常常比较具体,如释放被关押的同伙或进行人质交换等。当前,传统的具体功利诉求已不占主导地位。在最近发生的恐怖袭击案件中,恐怖分子虽然会提出以赎金交换人质等功利性诉求,但从“伊斯兰国”的一系列恐怖行动来看,泛化的政治诉求如所谓“正义”对“邪恶”的较量等正成为一种极具鼓动性的新诉求。

国际恐怖活动组织的活动范围从少数热点地区扩散到世界多数地区。2001年美国“9·11”事件后,国际恐怖主义的热点地区从少数重点地区扩展到多个热点地区,从南亚、中东的个别国家扩展到包括非洲和欧洲在内的更广泛地区。如果说恐怖主义是个癌症,那么,它已从原发部位扩散至多个部位。根据美国国务院公布的2012年、2013年全球恐怖袭击事件数据显示,伊拉克、巴基斯坦、阿富汗、印度、菲律宾、泰国、尼日利亚、也门、叙利亚、索马里为全球恐怖袭击的十大重灾区,这些国家分布在南亚、东南亚、中东、西非、东非等地区。而2015年发生的巴黎恐怖袭击事件则凸显了新动向,即发达国家遭受恐怖袭击的风险在增加,全球反恐热点地区正向发达国家的大城市扩散。比如,巴黎遭受恐怖袭击之后,“伊斯兰国”在“推特”上发文叫嚣,称伦敦将是下一个目标,罗马与华盛顿也在劫难逃。可以说,在全球已形成一个松散的国际恐怖主义网络,国际恐怖活动组织已把它们的触角伸向了世界各地。

国际恐怖袭击事件已从偶发演变为频发。自20世纪60年代末以来,全球恐怖袭击事件发生的数量总体呈上升趋势;尤其是“9·11”事件后,这一数量明显上升。根据美国马里兰大学的全球恐怖主义数据库(GTD)的数据显示:1970年全球发生的恐怖袭击事件共有635起,2001年增至1882起,2013年、2014年则分别上升到11999起和16818起。从全球范围看,恐怖袭击事件已从偶发状态演变为频发状态。这种全球范围的频发状态表明,恐怖主义正成为人类社会在后冷战时代暴力冲突的常态。

恐怖主义正从国内国际安全问题转变为人类安全问题、从犯罪问题转变为非传统安全问题。受技术手段、交通工具、传媒资讯等条件限制,传统的恐怖活动组织、恐怖袭击事件往往是本地化或地区性的,其危害一般来说局限于一个国家内部或少数国家。以互联网为代表的技术手段促进了国家之间、地区之间的交往与联系,使人类社会更具有“地球村”的特点。因此,当代世界的“蝴蝶效应”增强,发生在全球任一地点的恐怖袭击会产生全球范围的消极影响。随着人类命运共同体的初步形成,恐怖主义正从国内和国际安全问题转变为人类安全问题。过去,恐怖主义常常被人们看作是一种特殊的犯罪问题;但是,恐怖分子的行为动机与一般暴力犯罪不同,其行为特征也不同。比如,恐怖分子思想顽固、精神狂热、行动极端,根本不受法律、道德、传统和舆论的约束,具有反人类的特点。由于恐怖活动组织、恐怖行为本身及其危害后果的新特征,恐怖主义已经从一般的犯罪问题演变成为一种非传统安全问题。

科学把握国际反恐斗争战略转型的要义

当代国际恐怖主义的新特点,是经济、政治、文化、社会、宗教等多方面因素综合作用的产物。引发恐怖主义事件的诸多因素不可能在短时期内消除,惩治和打击恐怖主义也将是一项长期而艰巨的任务。针对国际恐怖主义的新特点,我们应转变观念,以人类共同安全为最高目标,在治理思维、治理主体、治理手段、治理机制等方面实现战略转型,形成国际反恐斗争新模式。只有这样,才能彻底战胜恐怖主义,谱写人类幸福安康的新篇章。

从冷战思维转变为共同体思维。恐怖主义在当今时代所显现的种种新特点表明:恐怖主义不再是20世纪初的无政府主义形态,也不是冷战格局中代理人战争的变种,甚至不是20世纪末期“全球圣战运动”的同盟。国际恐怖主义的全新转型和发展,需要世界各国在反恐战略构建上跳出冷战思维的束缚,将打击恐怖主义置于人类命运共同体中、置于人类社会发展与安全的大局中审视。只有这样,才能在当今世界各国相互依赖、休戚与共的大格局与大视野中找到应对恐怖主义之道。这也要求世界各国在治理主体、治理手段、治理机制等方面探索综合性、整体性、完备性的解决方案,不能再沿用局部、单一、片面和武断的办法解决恐怖主义问题。

从各自为政转变为全球共治。当前,恐怖主义已从国内问题、区域问题转变为关系人类社会共同发展的全球性问题。恐怖主义不应被看作个别热点地区的“病症”,而是人类社会进入21世纪凸显的全球性症候。在审视这一全球性症候的过程中,恐怖主义不应是一个地区给另外一个地区贴的标签,而是人类相互依存的命运共同体出现的问题。解决这个问题,既需要发展中国家参与,也需要发达国家参与。因此,在治理主体上应从以局部利益和本国利益为主导、以国家为主体的各自为政转变为以联合国为主导的全球共治。只有实现以联合国为主导的全球共治,才能避免狭隘的局部利益限制,避免当前国际反恐合作上存在的双重标准等问题。比如,“上海合作组织”成员国共同签署《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》,该公约对恐怖主义作出了明确的界定。这是在打击恐怖主义中加强国际合作的范例。

从单一手段转变为综合手段。国际恐怖活动组织的目标在泛化,如从政治、军事目标转向所有可能的打击目标。这将导致大量民用设施受到损害、许多无辜平民失去生命。为此,各国应对人与社会的安全给予高度关注。全球反恐治理模式既要治标,更要治本。实现这一目标,需要世界各国在治理手段上改变一味强调武力打击的单一方式,采取包括军事、政治、经济、外交、法律、文化等全面综合的治理手段。

从强权治理转变为共商治理。“9·11”事件之后,以美国为主导力量的反恐行动先后在阿富汗、伊拉克等国家展开;以2011年美军击毙本·拉登为标志,全球反恐达到了阶段性高潮。但是,国际恐怖主义并未因此而消弭;相反,却呈现越反越恐的态势。由此可见,把个别国家利益凌驾于其他国家利益乃至人类利益之上的强权治理模式,并不能从根本上解决国际恐怖主义问题。走出这种困境的办法,应是建立所有国家平等合作的共商型治理体系。

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